TÜRKİYECUMHURİYETİ DEVLETİ ANAYASALARINDA YÜRÜTME ORGANININ ETKİNLİĞİNİ ARTIRMAYAYÖNELİK REFORMLAR VE REFORMLARIN PLAN İLİŞKİLERİ
Prof. Dr. İsmet TÜRKMEN
Prof. Dr., Tokat Gaziosmanpaşa ÜniversitesiFen-Edebiyat Fakültesi Tarih Bölümü, Tokat
(e-posta: iturkmentug@gmail.com).
KavramsalÇerçeve
Planve Planlama Yaklaşımları
Planlama modern iktisat bilimininkalkınma için ortaya koyduğu bir yöntem, bir vasıta ve bir tekniktir[1].Planlama “Belli sonuçlar elde etmek için ekonomik hayatın hangi unsurlarına ne ölçüdemüdahale etmek gerektiğini gösteren bir araçtır.”[2] Plan, diğer birtanımlamaya göre, ekonomiye devlet müdahalesinin en rasyonel şekli olaraktanımlanmıştır.[3] Plan kelimesi dilimizdeçeşitli anlamlarda kullanılmaktadır. DPT’ce plan kavramı iki şekildetanımlanmıştır. I. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nında 1982 Anayasa’sının 41.maddesi ile devlete ödev olarakverilen ve 129. maddesi ile bütünlüğünün korunması istenen sosyoekonomikplandır.[4]Bu veriler ışığında, sosyoekonomik planlar bir ülkenin tümü için yapılabildiğigibi bir kısmı için de yapılabilir. Batı ülkelerinde genel sosyoekonomik planolmadığı hâlde belli çevreleri kalkındırmak için plan yapan veya yalnız mahallîplanlar yapan ülkeler olmuştur. Bunlardanülkenin tümü için yapılana millî plan,bir parçası için yapılana mahallî plandenilmektedir. Ülkemizde, tüm ülke için millî sosyoekonomik plan yapmak,yukarıda da değinildiği gibi bir Anayasa ödevidir. Ancak, mahallî sosyoekonomikplan yapmak, mahallî idarelerin isteğine bağlıdır. Buna göre; mahallîsosyoekonomik plan, ilden geniş çevreler için yapılamaz. (Anayasa madde:115) Mahallî sosyoekonomik plan millî planın bütünlüğünü bozamaz. (Anayasamadde: 129)[5]
İkinci çeşit planlara, fiziki plan, uygulamalı plan, yersel plangibi adlar verilmektedir. Bu planlar, belli metotlarla ve varsayımlara göre,arazi ve madde üzerinde görülerek veya düşünülerek hazırlanılmışlardır.Şehirler, sular, ormanlar, tarihî yerler, tabii arazi ve yer üzerindekiözellikler göz önüne tutularak yapılırlar.
Bu bakımdan ikinci çeşit planlar,birinci çeşit planlardan daha eskidir. Türkiye’de, şehir temel yatırımhizmetlerinin gelişmesi ile bu çeşit plancılık gelişmeye başlamıştır. İmar veİskan Bakanlığı, bazı işler için Köy İşleri Bakanlığı çok yönlü planlarüzerinde çalışan dairelerdir. İller Bankası, şehir ve elektriklendirilmesi gibihizmetleri dolayısıyla çok yönlü ve tek sektörlü plan yapmaktadır. Ayrıca, DSİ,Karayolları, Orman Genel Müdürlüğü gibi kuruluşlar da tek sektörlü planlamalaryapmıştır.[6]
Planlarda millî tasarrufu ve üretimiarttırıcı, fiyatlarda istikrar ve dış ödemelerde dengeyi sağlayıcı, yatırım veistihdamı geliştirici tedbirler öngörülür; yatırımlarda toplum yararları vegerekleri gözetilir, kaynakların verimli şekilde kullanılması hedef alınır.Kalkınma girişimleri, bu plana göre gerçekleştirilir.[7]DPT, plan ve programların hazırlanması sırasında, görevleri ile ilgili olarakgerekli gördüğü bilgileri bütün kamu kurum ve kuruluşlarından ve diğer gerçekve tüzel kişilerden doğrudan istemeye yetkilidir. Kendilerinden bilgi istenenbütün kamu kurum ve kuruluşları ile diğer gerçek tüzel kişiler bu bilgilerizamanında vermekle yükümlüdür. Teşkilat müsteşarlığı; bilgi toplamada,planların hazırlanmasında ve uygulamanın izlenmesinde, bakanlıklar, kamu kurumve kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu kurumu niteliğindekikuruluşlar ve özel kesim üst düzey kuruluşları ile yakın işbirliği içerisindebulunur. Bu suretle, iktisadi, sosyal ve kültürel hedefler ile politikaesasları, Bakanlar Kurulunda öncelikle görüşülerek karara bağlanır. Politikalarçerçevesinde belirlenen kalkınma planları, Başbakan veya ilgili Bakan, Bakanlar Kurulunun onayladığı esaslar vehedefler çerçevesinde kalkınma planı ve yıllık programların hazırlanması konusundateşkilat müsteşarlığına direktif verir. Kalkınma planının Başbakanlığasunulmasından itibaren bir hafta içinde Yüksek Planlama Kurulu toplanır. Kurulbu planı inceleyerek, planın kabul edilmiş bulunan ana hedeflere uygun olupolmadığını bir raporla Bakanlar Kuruluna bildirir. Plan Bakanlar Kurulundaincelenerek kabul edildikten sonra TBMM’nin onayına sunulur.[8]Yıllık programların hazırlanması ve kabul süreci şu aşamaları takip eder. Yıllıkprogramlar DPT Müsteşarlığınca hazırlanarak Yüksek Planlama Kuruluna sunulur.Bu kurul programları inceleyerek bir raporla Bakanlar Kuruluna sunar. BakanlarKurulunda kabul edilen yıllık programlar kesinleşmiş olur. Yıllık programlarile birlikte orta vadeli tahminlerde sunulur. Yıllık programlar, bütçeler ileiş programlarından önce hazırlanır. Bütçelerle iş programlarınınhazırlanmasında yıllık programlarla kabul edilmiş olan esaslar dikkate alınır.
Bütçelerin TBMM Plan ve Bütçe Komisyonundagörüşülmesi sırasında, birden fazla yılı kapsayan ve Kalkınma Planı ve YıllıkProgramların bütünlüğünü ilgilendiren yatırım projelerinin programa ilaveedilmesinde, “Kalkınma PlanlarınınYürürlüğe Konması ve Bütünlüğü’nün Korunması Hakkında 3067 sayılı Kanun’un 2.Maddesi”nde yer alan esas ve usullere uyulur. Yıllık programlarda yer alanmakro politikaların uyum içinde yürütülmesini sağlamak amacıyla Bakanlar Kurulunadeğerlendirme raporları sunulur.[9]Bu şekilde hızlı bir kalkınma sürecinin takibi sırasında, devletin iktisadi vetoplumsal hayata müdahalesinin bu surette gerçekleşmesi neticesinde, planlaruygulandıkları siyasi sistemin durumuna göre farklı anlam kazanmaktadır. Bubakımdan sosyalist-komünist, demokratik, sosyalist ve kapitalist düzenliekonomilerde uygulanan planlamaların farklı olması durumu söz konusudur. Kapitalistdüzenin anlayışı içinde planlama, sistemli düşünceye yer verme, eldeki kıt imkânlarıönceden belirlenmiş amaçlara ayırma ve bu amaçları kıt olan imkânların en azisrafı ile sağlama anlamına gelmektedir. Bu tanımlamaya göre, ekonomik kurumlarsınırlı olarak, bir makam tarafından yönlendirilir ve yönetilir. Kapitalistdüzenin plan anlayışında, bu düzenin tüm kurumları işleyişlerini sürdürürler. Kolektivist(sosyal) düzenin anlayışı içinde planlama, “…Bir bütün olarak ekonomik düzeninmakul bir incelemesine dayanarak ve belirli makamın bilinçli karaları ile temelekonomik faaliyetleri düzenlemek ve ne üretilmelidir. Üretim nasıl, ne zaman venerede yapılmalıdır ve hangi kesimlere ayrılmalıdır, konularını belirlemektir.”[10] Bu ifadelerden deanlaşılacağı üzere, kolektivist düzen anlayışına göre yapılan plan, ekonomiyi birbütün olarak kavrar, merkezî bir otorite amaçlar ve bu amaçlarıgerçekleştirmeye yönelik vasıtaları önceden tespit eder.
Demokratik sosyalist düzenin anlayışıiçinde ise, planlama, kapitalist özel kesim için, kapitalist düzenin plananlayışı için yapılan tanımlama, sosyalist kesim için ise, kolektivist düzeninplan anlayışı için yapılan planlama anlayışı içinde düşünülmelidir. Demokratiksosyalist kesimde, özel girişimin ekonomik uğraşları, sınırlı olarak bir makamtarafından yönlendirilmekte, sosyalist kesimde ise ekonomik uğraşlar, amaç-araçuyumluluğuna göre, bir merkezî otorite tarafından önceden tespit edilmektedir.[11]Yukarıda çeşitli tanımlamalarını ve yaklaşımlarını vermeye çalıştığımız planlama,günümüzde oldukça geniş bir uygulama alanı bulmaktadır. Bu uygulama alanınınyaygınlaşmasının gelişmiş ve az gelişmiş ülkeler bakımından türlü nedenleribulunmaktadır. Bütün bu nedenler yanında, iktisadi planlama uygulamasınınyaygınlaşmasının ortak nedeni, ekonominin büyümesini, kalkınmasını sağlamak vebunu sürdürmektir.
TARİHÎ ARKA PLAN
Türk kamu idaresi, Osmanlı Devleti’ndenkalma kanun, nizamname ve talimatnameler yanında, Cumhuriyet’le birliktegetirilen Fransa mülki idare sistemine göre tatbik edilmiştir. 1950 yılındansonra bahsi geçen sisteme ek olarak belirli birkaç kurumda uygulanan Anglosaksonİdare Sistemi’nin dâhil edilmesi ile 1970’li yıllara kadar gelmiştir. Bu geçensüre içerisinde kamu idaresine vücut veren kanunların tamamı 1924 Anayasa’sınadayalı olması nedeniyle, 1961 Anayasa’sı ile karşılaştırıldığında; iki Anayasaarasındaki farklı felsefe dolayısıyla, uygulamada zorluklarla karşılaşılmıştır.Buna karşılık, planlı kalkınmayı esas olarak kabul eden bir idarede iş birlikçive disiplinli bir zihniyetin bulunması gerekir. Bu manada, kamu idaresi buyönüyle kalkınma sürecinin gereklerini yerine getirmekten uzak kalmıştır.Yaşanılan bu aksaklıkları şu şekilde sıralamak mümkündür:
· Aşırımerkeziyetçilik
· Malikanunlardaki ekonomik görüş noksanlığı ve formalitelerin çokluğu
· Programlamave planlamada il ve bölge planlarının olmaması yüzünden bunlardan istifadeedememe
· 1961Anayasa’sının getirdiği geniş hürriyet atmosferi içinde vatandaşın her şeyidevletten bekleyişi kendisine ait olan vazifelerin bu1unduğunu hatırlayamayışı
· 1961Anayasa’sının öngördüğü kuvvetler ayrımı prensibi içerisindeki bir devletidaresinde icranın diğer kuvvetlerle olan münasebetlerinin hudutlarınınkesinlikle tespit edilememiş olması ve ayrıca bu kuvvetler arasındaki hakeminkim olacağının bunun bu görevi nasıl yapacağının belirtilmemiş bulunması
Hâlbuki kalkınmada başarı, yukarıdabazıları sıralanan aksaklıklardan yoksun dinamik iş birlikçi ve disiplinli birkamu idaresi sisteminin kurulup çalışmasına bağlıdır.
Ancak bu sayede plan ve programların hedeflerine, düşünülen zaman periyoduiçinde; düşünülen maliyetle ve düşünülen kalitede ulaştırılması mümkünolacaktır.
Bu aksaklıkları bertaraf etmek içinalınacak tedbirleri şu beş noktada sınıflandırıp toplamak mümkündür:
· Planve programların hazırlanması ile ilgili tedbirler
· Planlıkalkınmada uygulama ile ilgili tedbirler
· Uygulamadaorganizasyon ve metot çalışmaları ile ilgili tedbirler
· PlanlıKalkınma gereği olan teşkilatlanma tedbirleri
· Kontrolve murakabe ile ilgili tedbirler[12]
Bu aksaklıkların giderilmesine yönelikplanlı kalkınmanın gereği olan planların ve programların hazırlanması ileilgili tedbirlere yönelik olarak girişimlerde bulunulmuştur. Planlı dönemegelinene kadar hazırlanan kalkınma planları ve yıllık programlarda il ve bölgeseviyesinde toplanmış bilgilere dayalı bir plan ve program hazırlamak mümkünolmamıştır. Bölge planlaması belli bölgelerin iktisaden kalkınmasını sağlamayayönelmiş faaliyetlerinin planlaması anlamına gelmektedir. Bölgelerin ekonomikgelişmelerini programlara bağlayabilmek, iki tür yöntemin uygulanmasınabağlıdır. Birinci küme yöntemler;planlı yatırımlar sonucunda, istihdam hacminde, verimlilikte ve yaratılandeğerde meydana gelen net artışların hesaplanmasıdır. İkinci kümede ekonomikprogram yapma yöntemi ise; uygulamaya dönük ekonomik çözümleme olup, bunlaryardımıyla bölgeler arasındaki yapısal ilişkilerin geleceğe ait tahminlerininelde edilmesidir.[13]Türkiye’de bölgeler arası dengesizlikleri giderme amacıyla bölge plancılığı,Cumhuriyet’in ilk yıllarından itibaren mevcut Anayasa maddelerinde yerbulmuştur. Bu doğrultuda, 1929 yılına değin yürürlükte kalmış olan 1913 tarihli“İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi”nin1. maddesinde, “Ümran ve servet-imemleketin temin ve tezyidi için Memalik-i Osmaniye müteaddit devair-iteftişiyeye… taksim edilir.” hükmü vardır. Ülkenin teftiş bölgelerineayrılması, yönetim açısından gerekli görülmüştür[14].Bununla birlikte, bu bölgelerden, her birinin başında bulunan genelmüfettişlerin görev ve yetkilerine ilişkin yönetmeliğin 23. maddesi buörgütlenmenin, bir tür “bölge plancılığı”yapacağını düşündürmekte idi. Bu maddeye göre, “Genel müfettişler, yetkili uzmanlara, bölgelerin orman, maden, tarım,eğitim durumunu ve kalkınma olanaklarını ve yollarını inceleteceklerdi.”Ayrıca, “Bölge içindeki illerin ortakişlerinin görülmesinde ahengin sağlaması” görevi de kendilerine aitolacaktı. 1927’de çıkarılan 1164 sayılı Yasa’da “Birden çok ili ilgilendiren ve ortak çalışma gerektiren işleringörülmesi için” Genel Müfettişler kurulmasını öngörmüştür[15].II. Dünya Savaşı sonrasında, 20 kadar ili kapsayan dört Genel Müfettişliğingörev ve yetkileriyle ilgili yönetmelikle, bunların bölgelerinin yönetim,ekonomi sağlık, kültür, bayındırlık çalışmalarıyla ve sosyal işlerle ilgilihizmetlerin uyumlu bir biçimde yürütülmesi için bir “çalışma birliği planı” hazırlamaları gereğinden söz edilmiştir.Genel Müfettişlikler Kurumu, 1921 Anayasa’sında öngörülmüştür. Bu kuruluşlar,çağdaş bölgesel kuruluşları olmaktan çok, ülkede huzurun ve güvenliğinsağlanması amacıyla oluşturulmuşlardır. Kalkınma için uyumlu çalışmalar yapmak,ikinci görevlerini oluşturmuştur.[16]Bu doğrultuda, ülkemizde kalkınmanın planlama ile gerçekleştirilmesi düşüncesi1932 yıllarında kamu girişimciliği ile başlamış ve bunun sonucu olarak sanayiplanları hazırlanmış ve bu yıllarda devlet eliyle büyük sanayi yatırımlarıyapılmıştır. Planlı kalkınma alanındaki çalışmaların ilki 1934 yılındauygulamaya konan “Birinci Sanayi Planı”dır.Daha çok sanayi planı niteliğinde olan bu çalışma, bugün anladığımız biçimde,sosyoekonomik kapsamlı planlardan farklıdır. Birinci Sanayi Planı’na oranladaha gelişmiş ve kapsamlı olan “İkinciBeş Yıllık Sanayi Planı” 1938 Eylül’ünde kabul edilmiştir. Bu planda,madencilik, kömür, elektrik, kimya, deniz nakliyat ve gıda sanayi başta olmaküzere 100’e yakın tesis ve yeni fabrikanın kurulması öngörülmüştür[17].Ancak, II. Dünya Savaşı bu çabanın sonuçlanmasını engellemiştir. 1950’densonraki yıllarda liberal yaklaşımın ağırlık kazanması, 1950-1960 dengesiz veistikrarsız bir gelişmeye yol açmış ve bu dönemde edinilen izlenimlerkalkınmanın planlanması gereğini ortaya koymuştur. Birinci ve İkinci SanayiPlanlarından sonra çeşitli girişimler olmakla birlikte 1960 yılına kadarplanlama alanındaki çabalardan sonuç alınamamıştır.[18]Türkiye’de ilk bölge planlama konusu, ilk defa İstanbul şehri sanayi bölgesi veasma köprü inşasının ortaya çıkaracağı sorunlar dolayısıyla ele alınmıştır.İstanbul’un sorunları ile ilgilenmek üzere davet edilen yabancı uzmanlar, 1955yılında Bayındırlık Bakanlığına, verilecek kararlarda yanılma ihtimalleriniazaltmak için İstanbul’u içine alan Bölge Planlama çalışmalarının yapılmasınıtavsiye etmişlerdir. Bayındırlık Bakanlığı, sorunun önemini dikkate alarak 1957yılında Yapı ve İmar İşleri Reisliğine bağlı bir bölge planlama Fen KuruluMüdürlüğü kurmuştur. Yapı ve Yollar Kanunu’nun değişikliği ve bu yasayıyürürlükten kaldıran İmar Kanunu’nun hükümlerine göre, Türkiye’de belediyehudutları içindeki şehir planlama faaliyetlerinin yürütülmesi ve kontrolü,Bayındırlık Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır.[19]Türkiye’de 27 Mayıs 1960’tan sonra ele alınan işlerin başında piyasamekanizmasının aksayan yönlerini gidermek amacıyla daha önceki dönemlerdekindençok farklı olarak planlama çalışmalarına yönelinmiştir. Uygulanmasında geneldeolumlu sonuçlar alınan sanayi planları, makroekonomik politikaların uyum vekoordinasyonu gereği, dış kaynak sağlayan milletlerarası kuruluşların kamununyatırım harcamalarının programa bağlanması yönündeki talepleri sonucunda planuygulamasına geçilmesi düşüncesi 1960 yıllarında benimsenmiştir. Planlıekonomiye girildikten sonra yöreler arası yöreler arası gelişmişlik farklarınıazaltmaya yönelik tedbirler ağırlık kazanmıştır. Bu amaçlar doğrultusunda, kamusektörünün geri kalmış yörelerdeki yatırımları önemli bir araç olma niteliğinielde etmiştir.[20] Bu dönemde Türkiye’ninplanlama yöntemini uyguladığı tam anlamı ile iddia edilememektedir. Çünkümodern anlamıyla planlama ayrı felsefe ve perspektifle hazırlanmış kısımlarınyan yana konması anlamına gelmemektedir. Planlama, kalkınmaya çok yönlü birbakış demektir. Çok yönlülük üç açıdan söz konusudur:
· Kalkınmanınekonomik ve sosyal özellikleri beraberce ve iç içe planlanır.
· Bütünekonomik faaliyetler aynı zamanda ve karşılaştırmalı bir biçimde planlanır.
· Ekonomikfaaliyetlerin coğrafi dağılımı bir bütün olarak planlanır.
Modern planlamanın en önemli niteliğiher bakımdan çok yönlü oluşu ve bütün üniteyi kapsamasıdır. Bir sektörün ayrıplanlamasının daha verimli olacağını iddia edemez. Durum bir bölge için dahaçok doğrudur ve hatta ayrı plan o bölgenin gelişmesini engelleyebilir. Bu birbölgenin gelişme imkanlarının o bölgenin sınırları içinde hapsedilmesi sonucunudoğurabilir. Bu doğrultuda şu sonuçlarla karşılaşılabilir:
· Bölgedeyetiştirilen bir ürünün gelişme imkânlarının bölge talebini aşması mümkündür.Ürüne karşı yurt içi talep ve yurt dışı talep olabilir. Bir bölge için plan budurumu ayrıntılı hesaba katamaz.
· Bölgeninihtiyaç duyduğu bir ürünü en ekonomik biçimde üretmenin yeri o bölgeolmayabilir. Bu durumda millî kaynak israf edilmiş olabilir.
· Bölgedeyatırım alanları o bölgenin yarattığı yatırılabilir fonlardan fazla olabilir.Bu takdirde bölge daha büyük bir yatırım imkânından yoksun olmuş olur.
· Bölgeninüreteceği ürünlerin gerektirdiği ham maddenin hepsi bölgede olmayabilir. Bunamukabil bölgenin dışında üretilebiliyor veya üretilmesi planlanmış olabilir.Ayrı plan özellikle ayrı devrede bölgenin dışındaki planlama faaliyetlerihesaba katılmayacağı için fakir bir bölgenin kısır imkanları ile yetinmek zorundakalır.
· Bütünbu sakıncalardan ancak ekonominin bütün kesimleri aynı zamanda planlandığızaman kurtulabilinir ki, o zaman da bir bölge için plan yapma gereği ortadankalkar[21].
Türkiye’de kalkınmanın bir plançerçevesinde yürütülmesi için 1961 Anayasa’sının 41. maddesiyle “İktisadi vesosyal hayat, adalete, tam çalışma esasına ve herkes için insanlık haysiyetineyaraşır bir yaşayış seviyesi sağlanması amacına göre düzenlenir. İktisadi,sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla geliştirmek; bu maksatla,millî tasarrufu artırtmak, yatırımları toplum yararın gerektirdiği önceliklereyöneltmek ve kalkınma planlarını yapmak devletin ödevidir.”[22] denilmeksuretiyle, iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmanın demokratik yollarla vekalkınma planları yapılarak gerçekleştirilmesini, 53. maddede ise “söz konusuamaçların iktisadi gelişme ve mali kaynakların yeterliği ölçüsünde”[23]yerine getirileceği öngörülmüştür. Bu maddelerle aile, sendika, toplu sözleşme,sosyal güvenlik, sağlık, eğitim, kooperatifçilik ve çiftçilerin korunması ileilgili hak ve ödevler tespit edilmiştir. Bu ifadelerden de anlaşılacağı üzere,Anayasa iktisadi ve sosyal alanda gerçekçi ve dengeli bir çerçeve çizmiş veTürk toplum yapısının gelişmesinin kalkınma planları ile gerçekleşmesiniöngörmüştür. Bu bağlamda, Anayasa’daöngörülen sosyal hak ve ödevler arasında bir denge kurulması gerektiğine 129.maddede “İktisadi, sosyal ve kültürelkalkınma planlara bağlanır, kalkınma bu plana göre gerçekleştirilir.”[24] esasıyla açıklıkgetirilmiştir. İfadelerden de anlaşılacağı üzere, Anayasa’da yer alan sosyal veiktisadi amaçların gerçekleştirilmesi ve ileri bir seviyede bir toplum meydanagetirmesinde asıl yöntemin kalkınma planları olduğu açıktır. Planlarınhazırlanmasında Anayasa’da belirlenen amaçlar ve Anayasa’ya uygun olarakhazırlanan plan ve hedef ve stratejileri, ilgili iktisadi ve sosyal sektörlerinher birinde “hedeflerin tayini”, “takip edilecek yöntem”, “kurumsal değişiklikler”, “mali kaynakların tahsisi” ve “gerekli insan gücünün temini”alanlarında tespit edilen politika ve tedbirlerle gerçekleştirilmeleriöngörülmüştür.[25] Anayasa’da, planlarıyapacak DPT’nin görev ve faaliyetlerinin özel bir kanunla düzenleneceğibelirtilmiş ve 1961‘de çıkarılan 91 sayılı Kanun’la DPT kurulmuştur.[26]1961 yılında DPT’nin kurulması ile bölge planlaması görevi DPT’ye verilmiştir.Ayrıca plan hazırlanması uygulanmasındaki kontrol Valilik, Bakanlık ve DPTtarafından yapılması planlanmıştır.[27]Ayrıca, İmar İskân Bakanlığının Bölge Planlama Teşkilatı da özellikle şehirplanlaması açısından çalışmalar yapmıştır.[28]
Anayasa’da Başbakan’ın[29]bu teşkilatın yönetimi ile ilgili yetkilerini Başbakan Yardımcısı vasıtasıyla kullanabileceğihükme bağlanmıştır. Söz konusu yasaya göre planlar ekonomik ve sosyalkesimlerin tamamını kapsayacak şekilde bütüncül bir yaklaşımla hazırlanacak,kamu kesimi için emredici ve özel kesim için yönlendirici olacaktır.[30]DPT’nin görevleri ilgili kanun hükmünde kararnamede, şu şekilde ifadeedilmiştir:
· Ülkenindoğal, beşerî ve iktisadi her türlü kaynak ve imkânlarını tespit ederek, takipedilecek iktisadi, sosyal ve kültürel politika ve hedeflerin belirlenmesindehükûmete müşavirlik yapmak
· Hükûmetçebelirlenen amaçlar doğrultusunda kalkınma planları ile yıllık programlarıhazırlamak
· Bakanlıklarınve kamu kurum ve kuruluşlarının iktisadi, sosyal ve kültürel politikayıilgilendiren faaliyetlerinde koordinasyonu sağlamak, uygulamayı etkin birbiçimde yönlendirmek ve bu konuda hükümete müşavirlik yapmak
· Uluslararasıkuruluşlarla iletişim içerisinde çalışarak ileriye dönük stratejilergeliştirmek ve topluma perspektif sağlayan politika önerilerini katılımcı biryaklaşımla belirleyerek özel kesim için orta ve uzun dönemde belirsizliklerigiderici genel bir yönlendirme görevini yerine getirmek
· Kalkınmaplanlarının ve yıllık programların başarı ile uygulanabilmesi için ilgili kurumve kuruluşların ve mahallî idarelerin kuruluş ve işleyişlerinin iyileştirilmesikonusunda görüş ve tekliflerde bulunmak
· Kalkınmaplanlarının ve yıllık programların uygulanmasını izlemek ve koordine etmek,değerlendirmek ve gerektiğinde kalkınma planlarında ve yıllık programlardausulüne uygun değişiklik yapmak[31]
91 sayılı Kanun’la, DPT Yüksek PlanlamaKurulu ve merkez teşkilatından meydana getirilmiştir. Yüksek Planlama Kurulu;Başbakan (veya Başbakan Yardımcısı), Bakanlar Kurulunca seçilecek üç bakan,Planlama Müsteşarı ve DPT’yi oluşturan üç dairenin başkanından teşkil edilmiştir.[32]
Yüksek Planlama Kurulunun görevlerişunlardır:
· İktisadi,sosyal ve kültürel kalkınmayı planlamada ve politika hedeflerini tayinindeBakanlar Kuruluna yardımcı olmak ve hazırlanacak kalkınma planları ile yıllıkprogramları, Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce, belirlenen amaçlara uygunluk veyeterlik bakımından incelemek
· Ülkeninyurt içi ve dışı ekonomik hayatıyla ilgili konularda yüksek düzeyde kararlaralmak
· Kalkınmaplanı ve yıllık programlar çerçevesinde kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili hertürlü kararları almak
· Yatırımve ihracatın teşvikine ilişkin esasları tespit etmektir.[33]
DPT kendisine verilmiş bulunan görevi,1966 yılına kadar, Sosyal Planlama Dairesi (SPD) aracılığı ile yürütmüştür.1966-1971 arasında DPT içinde küçük bir birim, SPD’ye bağlı olarak küçük çaptaaraştırmalar yapmış, İktisadi Planlama Dairesine (İPD) bağlı bir birim debölgesel gelişme üzerinde etkili olabilecek projelerin bütünleştirilmesi ilebazı kuruluş yeri seçimi konularıyla uğraşmış, ayrıca Teşvik ve UygulamaDairesi de geri kalmış yörelerin geliştirilmesi, turistik yöreler ve sanayibölgeleri için türlü özendirici önlemler uygulanmıştır. DPT’nin yerli veyabancı projeler yaptırma yetkisi de dikkate alınınca, bütün bu etkinliklerarasında bir eş güdüm gereksinimi ortaya çıkmıştır.[34]
1961 Anayasa’sının 115. maddesinde,“Belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla birden çok ili içine alan çevredebu hizmetler için yetki genişliğine sahip kuruluşlar meydana getirilebilir.” hükmüyer almaktadır.[35] 115. maddeye dayanılarak,birçok kamu kuruluşları taşra örgütlenmelerini illerin sınırları dışınataşırmış, bölge örgütleri kurmuşlardır. Sosyal Sigortalar Kurumu, Karayolları,DSİ, PTT, Çalışma Bakanlığı, İller Bankası vd. sayıları 30’a kadar çıkan bölgekuruluşları oluşturmuşlardır.[36]
1982 Anayasa’sının 126. maddesinin 3.fırkası da kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla “birden çok ili içine alan merkezi idareteşkilatının kurulabileceğini” ve bunların görev ve yetkilerinin yasa iledüzenlenebileceğini bağlanabileceğini hükme bağlamıştır. Merkezî yönetimkuruluşlarının bölge örgütlerinin anayasal dayanağı bu maddedir. Bunun yanısıra, hükûmet Bölge Valiliği Hakkında Kanun Hükmünde Kararname adı ile birkararname çıkararak 8 bölgede bölge valilikleri oluşturmuştur. Kararnameninamacı, “kamu hizmetlerinin görülmesindeverim ve uyum sağlamak için birden çok ili içine alan merkezi idareteşkilatının kurulmasıyla ilgili esas ve usulleri belirlemek” olaraktanımlanmıştır.[37] 1984 yılında 3036 sayılı Yasa ile yürürlüktenkaldırılan 71 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede bölge valiliklerininErzurum, Diyarbakır, Adana, Kayseri, Ankara, Konya, İstanbul ve İzmir’dekurulmaları öngörülmüştü. Bu bölgeler, Bayındırlık ve İskan Bakanlığının DPTile birlikte oluşturdukları bölge sınıflandırılmasından farklılıkgöstermektedir.
Öte yandan, 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Bingöl, Diyarbakır, Elâzığ,Hakkâri, Mardin, Siirt, Tunceli ve Van illerini içine alan bölgede Olağanüstü Hâl Bölge Valiliğikurulmuştur. Kararnamede, bu düzenlemenin amacı açıkça belirtmiş olmamaklabirlikte, bölge halkının güvenliğinin sağlanması ön planda gelmektedir. Amacıfarklı bir düzenleme olarak, GAP BölgeKalkınma Yönetimi kurulmasına ilişkin olarak çıkarılan kanun hükmündekararnamede belirtilmiştir. Bu kuruluşa verilmiş olan görev; Adıyaman,Diyarbakır, Gaziantep, Mardin, Siirt ve Şanlıurfa’yı içine alan bölgenin hızlıkalkındırılması, yatırımların gerçekleştirilmesi için plan, altyapı, ruhsat,konut, sanayi, maden, tarım, enerji, ulaştırma ve öteki hizmetleri yapmak, yörehalkının eğitim düzeyini yükseltmek için gerekli önlemleri almak ve ilgilikuruluşlar arasında eş güdüm sağlamaktır.[38]İkinci Beş Yıllık Plan hazırlık çalışmaları ve plan uygulamasındakizorunlulukları göz önünde tutarak, DPT’nin çeşitli planlama faaliyetleribakımından görevlerini şu şekilde sıralamak mümkündür:
· DPT,Millî Plan içinde kullanılacak verileri tespit etmek amacıyla ildeki kaynakaraştırması yapmalıdır. Bu araştırmalar diğer kuruluşların çalışmalarını ikincidefa yapmak için değil çeşitli konulardaki faaliyetleri millî plan gereklerineyöneltmek ve tutarlı bir ilişki kurmak etrafında toplanmalıdır.
· Toprak,maden, iklim, su ve insan gücü gibi tabii, beşerî ve iktisadi kaynaklarkonusunda araştırmaları yapmak ve bunların planla ilişkisini kurmak
· Konjonktür,mal ve hizmet akımı ile ilgili bilgi toplamak
· Önproje tekliflerini değerlendirmek
· Uygulamanınizlenmesinde genel değerlendirmeye de imkân verecek şekilde, valiye yardımcıolmak
· İllerdekiplan koordinasyon kuralları ile işleri görmek
· İlseviyesinde özel teşebbüsü özendirici tedbirlerin niteliğini ve uygulama esaslarınıtespit ederek gereken hâllerde özel teşebbüse teknik yardım sağlamak
· Mahallîplanları ve fizik planlaması olmayan il valilerinin danışmanı olarakyatırımların verimli konulara yönelmesinde yardımcı olmak
· DPTtoplum kalkınması çalışmaları ile kalkınma planları ve uygulamaları arasındailişki sağlamak durumundadır.
· DPTfizik çevre planları ile mahallî planların millî plana uygun olmasını gözetmelive bunların hazırlanmasında teknik yardım yapmalıdır.[39]
· Buhedeflerin gerçekleştirilmesini sağlama yolunda DPT kendi bünyesinde şutedbirleri almıştır:
· DPT’yeyeni eleman alınıp bunlar il plan danışmanı ve DPT il bürosu personeli olarakyetiştirilecektir.
· İllerdeve çevrelerde çeşitli merkezî idare kuruluşlarının yaptıkları fizik plançalışmaları DPT’ce koordine edilecektir.
Plan hedefleri ve stratejisindeöngörülen dengeli kalkınmanın Kalkınma Planı Döneminde “İkinci ve üçüncüaşamalara” geçilebilmesi için gerekli hazırlıklar ve örgütlemeler 1967 yılısonuna kadar bitirilecek şekilde geliştirilecektir.”[40]
[1]Modern iktisat bilimi, kalkınma konuları üzerine eğilimiş; iktisadi ve sosyalhayatın çeşitli yönlerini, bunlar arasındaki ilişkilerini incelemiştir. Gerikalmış ülkelerin kalkınma meselelerini bu şekilde inceleme konusu yapan moderniktisat bilimi, planlama dediğimiz bir tekniği geliştirmiş; bu teknikle hızlıve aynı zamanda dengeli bir kalkınmanın mümkün olacağını ortaya koymuştur. Bunagöre, az gelişmiş ülkelerde hızlı bir kalkınmanın sağlanması, devletin iktisadive toplumsal hayata bir plan çerçevesinde müdahalesine bağlı olmaktadır. bk.DPT, Planlama ve Türkiye’de PlanlıKalkınma, DPT Yayın ve Temsil Dairesi Başkanlığı Yay., Ankara 1986, s. 1.
[2]DPT, …Türkiye’de Planlı Kalkınma,s.3.
[3]İsmail Türk, İktisadi PlanlamaPrensipleri, Ankara 1970, s. 8.
[4]Bu tip planlar millî toplam tasarruf ve yatırım temeline dayalı, toplum yararıkıstaslı, hükûmetin genel siyasetini yansıtan ve belli maddelere görehazırlanan planlardır. bk. DPT, “Plancılık ve Hukuk Düzenimiz”, Yurt Düzeyinde Dengeli Kalkınma, DPTDokümantasyon Servisi (Hizmete Özel), Ankara 1965, s.1; Birinci anlamdaki plantekniği, özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra kalkınma isteyen ülkelercekabule başlanmış ve edinilen tecrübelerle geliştirilmiş ve çok yayılmış birdisiplin olmuştur. Türkiye’nin 1930’lı yıllarda uyguladığı sanayileşme planlarıile, sosyalist ve totaliter ülkelerin uyguladıkları planlar bu planlamalardan farklıbir hüviyet taşımıştır. DPT, “Plancılık ve Hukuk Düzenimiz”, … Dengeli Kalkınma, s. 2.
[5]DPT, Kalkınmada Öncelikli Yörelere İlişkin Çalışmalar…, s. 18.
[6]Yersel planlamalar Kalkınma Planı’ndan önce kendi sektör ve alanları içindekalmış, sonra da Beş Yıllık Plan ile kurulan ilişki yetersiz olmuştur. bk..DPT, “Plancılık ve Hukuk Düzenimiz”, …Dengeli Kalkınma, s. 2.
[7]DPT, …Türkiye’de Planlı Kalkınma, s.12.
[8]DPT, Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluşve Görevleri … s. 10-11.
[9]DPT, Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluşve Görevleri …, s. 10-11.
[10]DPT, …Türkiye’de Planlı Kalkınma, s.2.
[11]Cahit Talas, Ekonomik Sistemler,Ankara 1969, s. 241; DPT, …Türkiye’dePlanlı Kalkınma, s.2.
[12]DPT, Ekonomik ve Sosyal GelişmelerdekiMevcut Durum ve Önemli Düzenleme Sahaları, Ankara 1971, s. 120.
[13]Bölgeler arasında yapısal ilişkileri belirleyen yöntemler için bk. Ruşen Keleş, Kentleşme Politikası, Ankara 1990, s. 212-218.; E. Semih Yalçın, Cumhuriyet Döneminde Doğu Anadolu’yaYapılan Kamu Harcamaları (1960-1980), Ankara 2009, s. 117.
[14]KELEŞ, Kentleşme Politikası…, s. 221-226.
[15]Umumî Müfettişlik teşkiline dair 25 Haziran 1927 tarihli kanun metni için bk. Güneydoğu Birinci Müfettişlik Bölgesi,Birinci Genel Müfettişlik, Cumhuriyet Matbaası, İstanbul 1939, s. 68-80.
[16]EREN, Planlı Dönemde …, s. 12.
[17]DPT, …Türkiye’de Planlı Kalkınma, s.10.
[18]Türkiye’debölge planlaması çalışmaları 1955 yılında (İstanbul ve çevresi için)başlamıştır. DPT, Uzun Dönemli Kalkınma,DPT Dokümantasyon Servisi, Kütüphane Kodu:338.9561, Ankara 1971, s. 4.
[19]İmar ve İskan Bakanlığının 9.5.1958 tarih ve 7116 sayılı Kuruluş ve VazifeleriHakkında Kanun’la bu yetkiler Bayındırlık Bakanlığından alınarak İmar ve İskanBakanlığına devredilmiştir. Bu kanınla bölge planlaması şu şekildebelirtilmiştir:
Madde 2(A):Yurdun bölge, şehir, kasaba ve köylerinin harita ve imar planlarını hazırlamakve hazırlatmak, imar için her türlü tedbirleri almak ve bunların tatbikinitatbikini temin etmek.
Madde 2(D):Bölge planları için alakalı vekâletlerle müşterek etütler yapmak ve etütleregöre Planlama İşleri ile Planlama ve İmar Genel Müdürlüğü görevlendirilmiştir. bk..MGKGS, Türkiye’de Bölge Planlamasının …,s. 75.
[20]DPT, Kalkınmada Öncelikli Yörelereİlişkin Çalışmalar…, s. 18
[21]DPT bazı bölgelerde ayrıntılı pilot proje çalışmaları yapmıştır. Fakat bu bölgeçalışmalarından çok az yararlanabilmiştir. Çünkü bazı bölgelerde iyiincelemeler yapmak rasyonel kararlar almaya yetmemektedir. Fakat bütün ülkegenelinde yapılacak bir inceleme dengeli kararlara ulaşılabilinir. Ayrıntılıbilgi için bk. DPT, “Ayrı Bir Bölge Kalkınma Planı Yararlı Bir Araç Mıdır?”, …. Dengeli Kalkınma, s. 1-4.
[22]Anayasa’nınilgili maddeleri için bk. GÖZÜBÜYÜK, AçıklamalıTürk Anayasaları, s. 122.
[23]GÖZÜBÜYÜK, Açıklamalı Türk Anayasaları,s.124.
[24]DPT,Ekonomik ve Sosyal Gelişmelerdeki MevcutDurum …, s. 1.
[25]DPT,Ekonomik ve Sosyal Gelişmelerdeki MevcutDurum …, s. 2.
[26]DPT kuruluş ve görevleri hakkındaki kanun metni için bk.. T.C. Resmî Gazete, 22 Mart 1991, S.20822; Aydın Tarhan, FevziKahya, Devlet Planlama Teşkilatı İleİlgili Mer’ive Mülga Mevzuat, DPT Genel Sekreterlik Yayın ve Temsil DairesiBaşkanlığı, Ankara 2006, s .253-271.
[27]DPT, Ekonomik ve Sosyal GelişmelerdekiMevcut Durum …, s. 133.
[28]EREN, Planlı Dönemde …, s.12; Planlıdönemin ilk yıllarında ekonomik kalkınmanın bölgesel boyutuna önem verilmiş,makro seviyede bir planlama ile beraber bölge planlarının da hazırlanmasıgerekli görülmüştür. bk. DİNÇ,Kalkınmada Öncelikli Yörelere İlişkin…, s. 5.
[29]Başbakanlık makamı devletin sosyal, ekonomik ve siyasal politikalarının tespitedilmesi, uygulamaya yön verilmesi genel koordinasyonun yapılması ve bunun yanısıra da ekonomik ve sosyal hayata müessir etüt ve projelerin hazırlanmasınıicra edecektir. bk. DPT, Ekonomik veSosyal Gelişmelerdeki Mevcut Durum …, s.130.
[30]Kalkınma başlıklı 129. maddede ise, kalkınma planı ve DPT hakkında şunlaryazılmıştır: “İktisadi, sosyal ve kültürel kalkınma, plana bağlanır. Kalkınmabu plana göre gerçekleştirilir. DPT’nin kuruluş ve görevleri, planınhazırlanmasında, yürürlüğe konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesindegözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesinisağlayacak tedbirler özel kanunla düzenlenir.” bk T.C. 1982 Anayasa’sı, s. 147; Kalkınma planları, ekonomik ve sosyalgelişmenin Anayasa doğrultusunda gerçekleştirilmesi için amaçlar, stratejilerve uygulanacak politikaları kapsamaktadır. bk. TEMEL, “Türkiye EkonomisindeYapısal Değişim…”, s. 53; DPT’nin kuruluş süreci hakkında ayrıntılı bilgi içinbk. DPT, Türkiye Ekonomi PolitikalarıUygulamalarında Değişmeler, T.C. Başbakanlık DPT’nin 41. Kuruluş YıldönümüPaneli, Ankara 2001, s. 10-17.
[31]DPT’nin yeniden yeniden düzenlenmesi; 16.06.1994 tarihli ve 4004 sayılı Kanun’unverdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulu’nca 19.06.1994 tarihindekararlaştırılmıştır. Ayrıntılı bilgi için bk. DPT, Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri …, s.1-17.
[32]1982 yılında çıkarılan bir Kanun Hükmünde Kararname ile 91 sayılı DevletPlanlama Teşkilatının Kurulması Hakkındaki Kanun’da değişiklik yapılarakBaşbakan’ın teşkilatın yönetimi ile ilgili yetkileri bir Devlet Bakanı vasıtasıylada kullanması imkânı getirilmiştir. 1984 yılında çıkarılan 223 sayılı KanunHükmünde Kararname ile DPT’nin kuruluş ve görevlerinde yeniden düzenlemeyapılmıştır. Yüksek Planlama Kurulunun, Başbakan’ın başkanlığında DevletBakanı- Başbakan Yardımcısı, Maliye ve Gümrük, Tarım, Orman ve Köyişleri,Sanayi ve Ticaret, Enerji ve tabii Kaynaklar Bakanları ile DPT Müsteşarı’ndanmeydana gelmesi; Planlama, koordinasyon ve uygulamadan sorumlu müsteşaryardımcılarının toplantıya katılmaları; Başbakanın Yüksek Planlama KuruluBaşkanlığı görevini Başbakan Yardımcısı’na devredebilmesi sağlanmıştır. 1987yılında çıkartılan Kanun Hükmünde Kararname ile teşkilatın doğrudan devletbakanlığına bağlanması imkânı verilmiştir. 1991 yılı Mart ayında kabul edilen3701 sayılı Kanunla Yüksek Planlama Kurulundaki Devlet Bakanı sayısı en çokdört olarak belirlenmiş, Başbaka’nın bulunmadığı toplantılarda Başbakan’ınbelirleyeceği bir Devlet Bakanı’nın başkanlık etmesi esası getirilmiştir. bk.MGKGS, Türkiye’de Bölge Planlamasının …,s. 79.
[33]DPT, Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluşve Görevleri…, s. 3.
[34]MGKGS, Türkiye’de Bölge Planlamasının …,s. 78.
[35]1961 Anayasa’sını hazırlayanlar “bölge” sözcüğünü kullanmaktan özenlekaçındıklarını, Anayasa’da çevre kavramına yer verdiklerini “bölge” sözcüğünün,siyasal özerklik istenmesinde bulunacak eyaletlerin doğmasına yol açabilecekyorumlara konu yapılabileceğinden kaygı duyduklarını beyan etmişlerdir. bk. MGKGS,Türkiye’de Bölge Planlamasının …, s.73-74.
[36]MGKGS, Türkiye’de Bölge Planlamasının …, s. 74.
[37]“Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idareninbütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibikarşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayetyetkisine sahiptir.” İlgili madde için bk. T.C.1982 Anayasası, s. 145-146.
[38]MGKGS, Türkiye’de Bölge Planlamasının …,s. 75.
[39]DPT, “1966 Yıllık Programı Ne Getiriyor?”,…Dengeli Planlama, s. 6-8.
[40]DPT, “1966 Yıllık Programı Ne Getiriyor?”,…Dengeli Planlama, s. 8.